6月25日国家审计署年度4号公告《彩票资金审计结果》（以下称公告）正式公布。加之此前财政部、公安部等八部委联合发文禁止擅自利用互联网销售彩票的风波，从行业内到广大彩民，相关讨论久久不息。

此间，诸多媒体与行业人士曾对此做过相关解读，但总体而言，外界对公告本身的理解以及行业相关问题的认知依然不够到位。

主要问题在公益金，而非彩票本身

公告自身数据不够详实，概述解释不够明晰，过分突出了数字占比的表述，这直接将彩票行业推到舆论的风口浪尖。

公告公示后，舆论皆是“涉18省、上千亿的彩票资金的使用出现问题”、“彩票业四分之一的资金有猫腻”等，这个定性几乎让所有彩民以及很多普通老百姓都误认为是彩票发行、销售环节出了很大问题。

按照《彩票管理条例》规定，彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金。从公告内容来看，出问题最主要的部分是公益金，涉及最大头的彩票返奖部分并没有问题。

在中国彩票管理中，彩票与公益金是完全脱离的。现行彩票公益金分配政策实行中央与地方五五分成。其中，上缴中央财政的彩票公益金按60%、30%、5%和5%分别用于补充全国社会保障基金、国务院批准的专项公益事业、民政部和体育总局具体安排的社会福利事业和体育事业。

而上缴省级财政的彩票公益金，则按照国务院批准的彩票公益金分配政策，坚持依照彩票发行宗旨使用，由省级财政部门与民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

国外部分地区在发行某一种彩票的时候，往往会事先明确彩票的用途和去向，所以从销售一直到最后资金（公益金）归集和使用都是很清晰的一条线管理。

中国的彩票公益金是个大池子，当所有资金汇总后由财政统一进行分配和处置。这种情况导致部分资金使用情况不清，来龙去脉不清。说彩票具有公益性，但彩民买的这张彩票最后公益到哪里了？彩民不知，甚至彩票发行、销售机构也无权置喙。

彩票公益金确实是属于彩票资金，但中国彩票资金的组成、监管、分配、使用是有别于其他国家的。公告发布方应将其中的环节进行剥离、解释，到底哪个环节、哪些部门产生的问题都应该明确，避免让人对整个彩票行业产生更多的误解。

盲目追求销量是问题爆发根源

彩票行业长期以来“销量为王”的错误导向是诸多问题爆发的根源。包括销售机构奖金发放不规范，擅自利用互联网售彩等，都是在这个指挥棒下进退失据、动作变形的体现。

审计中问题之一是发现彩票销售机构人员收入超标。那么，为何会超标？这个问题要具体分析。

简单来说，一个省级彩票发行中心有三种人员编制，公务员、事业编和企业聘用。省中心是要承诺销量增长指标的，这与地方政府的收益直接挂钩，同时也不得不与机构内的三种人员收益挂钩。这种情况下，为了刺激推动销量，在收益分配上肯定会出现“因地制宜”的不同标准。

另外，除了激励员工，这些机构还要想方设法去提升销量，互联网售彩就是他们第一个能想到的大招。而在销量为王为前提下发展互联网售彩时，各种问题也相继出现，包括系统安全性、支付安全性、盗打，吃票、宣传不规范、恶性竞争、预防问题彩民等问题接踵而至。

实际上，“互联网+彩票”的大方向在中央高层已经得到高度肯定，7月1日，国务院印发了《关于积极推进互联网+行动的指导意见》，互联网彩票未来的发展和前途不可限量。

“互联网+彩票”是好，但如果在不够审慎的态度下操作，反倒成为一种行业乱象。当某一个或者几个省大搞互联网售彩时，不跟进的省就会被动，于是大家一哄而上，结果可想而知。

这说明网络售彩的开放必须审慎，必须严加监管，在强调社会责任、风险意识、彩民权益保护、严格监管的前提下，互联网售彩会在审慎推进的前提下，适度、逐步地放开。

考虑到上述因素，建议中国彩票业必须远离“销量为王”的错误导向。应以社会责任为先导，在娱乐、公益的心态下推动彩票业蓬勃发展。

要实现这一良性导向，迫在眉睫的课题就是彩票销售机构的变革。在现行法律条规下，省级彩票中心是彩票的销售单位，并没有监管、发行的职责。在实际执行中，这几项权责却混搭在一起。

因此，有必要对省级彩票中心重新定性、定位。什么是销售单位？销售单位应该就是企业，如果先把省级彩票中心改制成企业，管理发行职能回收到中央一级单位，或者回到省级监管部门，很多问题都会迎刃而解，不会再出现省级彩票中心既缺乏工作动力，身份又很尴尬的状态。

“国家彩票”概念呼之欲出

国家审计署公告公示后，财政部再次提及“国家彩票”。这意味着彩票业体制改革或许被重启，同时基于“大部门”概念而衍生出的很多行业问题也有望得到解决。

“国家彩票发行机构”一词是在今年4月八部委联合禁止互联网售彩的文中首次出现。以前《彩票管理条例》只提出过“彩票发行机构”一词，“彩票发行机构”在原《条例》中仅仅指中国福利彩票发行管理中心和国家体育彩票发行管理中心。

所谓国家彩票概念是指各国政府在设立、发行彩票时，从国家整体战略、布局出发，并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票。这样就意味着原有彩票发行机构概念有可能会有进一步的外延。就国家彩票概念而言，未来彩票公益金的覆盖范围将越来越广，可以涉及民生、文体、环保、医疗、教育、军事等各个领域。

这个大方向无疑鼓舞人心，因为它不仅仅是一个概念，而且会解决很多问题。以彩票公益金使用为例，现在都是沿用财政部的《公益金管理办法》进行规范。这个办法由彩票监管部门制定，是否进行过公开听证？是否代表了国家整体利益？国家彩票的出现，将有望厘清这些问题。

审计未提及的行业弊病

目前我国不仅没有“彩票法”，涉及彩票参与者权益的法规也是无人问津。彩票之所以有年近4000亿销售额，主要靠彩票购买者的支持和付出，对这个群体的责任和义务如何体现？

彩票与博彩虽然只有一墙之隔，但其具有博彩的负面性是必须承认的，如何做好彩民心理疏导，防止问题彩民的产生，禁止未成年人购彩等等问题都是彩票从业者的责任。

全国有50多万彩票站点，这些站点为彩票业发展付出了巨大的努力。他们的生存环境如何，店面盈亏状况如何，打票员的社会保障如何解决，这些问题都要有机构来负责。

此外，我国彩票站点的管理、规范、宣传没有制定统一标准。有媒体报道引用的数据显示，中国大陆每年有近万亿元（数据来自网络）非法赌资外流。事实上，我国部分站点也经常会受到私庄的威逼利诱，如果管理和保护规范不到位，在这个环节出的问题，会影响到彩票业的长远发展。

我国彩票业发展至今30年，仍然没有一家全国性的行业协会，彩票业参与者和彩票的监管、发行、销售几者间无法进行常态的沟通、交流，呈上不通，下不达的态势。

体彩福彩不如合并

在中国彩票分为体彩和福彩两大块，除去历史原因，这种划分的重要目的是为了在优势互补和良性竞争的前提下，共同推动彩票行业的发展。但在乐透型和数字彩票上，两彩中心都是各有各的玩法，部分玩法甚至规则和形式完全一致。

同时由于区域差异，任何销量强势的一方都会自然地排斥另一方。体彩强势的省份不允许福利彩票和其共同经营，福彩强势的省份也不允许体彩与其店面共同经营。

这种怪异的形态已经阻碍了彩票业正常的发展。彩民只知道彩票，只知道彩票是国家的，并不会区划到底是体育的，还是福利的。

按照优势互补，共同发展的原则，体育彩票就应该在赛事、竞技方面突出自己的优势，做好竞猜类彩种的发行、销售。而福利彩票则应该在乐透、数字方面加强彩种的娱乐化、趣味化设计。

如果这两者不能利用各自优势共同成长，那还不如考虑把两彩中心直接合并。

改革箭在弦上

随着互联网等各类创新技术的崛起和社会发展，关注并参与彩票的机构与彩民越来越多，2015年彩票年销售额突破4000亿元已经不在话下。但发展了近30年的中国彩票，至今连一部“彩票法”都没有，无统一的行业规范、标准，无行业协会，甚至连彩票监管、发行、销售三者间的责权关系都很难厘清。无法可依，无从治理，常此以往，彩票将何去何从？

国家审计署的18省审计，肯定了彩票业为国家发展带来的巨大贡献，但也揭示出彩票业暴露出的种种问题，整个行业都应该引起足够的重视并开始警醒。

18省审计也清晰地表明，国家对彩票行业高度重视，国家彩票概念的推出和实施已经迫在眉睫，就彩票业顶层设计，国家已开始再次布局甚至即将进行重置。彩票机制和体制的改革已箭在弦上。

(作者系中国彩票行业沙龙创始人，亚洲责任博彩联盟创设主席)