2015年6月25日，中国建国以来首次对彩票行业资金状况的大规模审计报告对公众发布。

本次审计共抽查彩票资金658.15亿元，其中发现违法违规问题金额169.32亿元，超过被审计的彩票资金总额的四分之一。这条消息坐实了人们以往对于彩票资金已成“唐僧肉”的揣测。

彩票行业资金审计报告暴露的资金违规的名目之巨、手法之多、范围之广，让人瞠目。其中既有吉林体育彩票发行管理中心使用44.98万元彩票发行费组织职工赴境外旅游这样的“小数目”，也有河南省体育彩票管理中心在原办公楼人均面积超标的情况下，仍然使用彩票发行费8572.38万元购置新办公楼这种“大手笔”。

“审计报告后面还有一个282项的违规明细，很多老百姓没看到，看到以后会很生气。”河南财经政法大学彩票研究所所长冯百鸣告诉《中国新闻周刊》，里面很多资金都是“胡来，胡用”。

在受访专家看来，彩票审计风暴或将促使彩票行业顶层设计变革，中国彩票业到了“刮骨疗毒”的时候。

彩票公益金成违规重灾区

彩票行业审计风暴始于去年。2014年11月中旬，国家审计署18个特派办全体出动，一个特派办负责一个省，对全国共计18个省开展彩票资金审计工作。

这次审计让很多人感到意外，据媒体报道，“并非审计机关的例行工作，也不在上一年年底的审计工作计划中，而是临时追加的项目”。

审计范围之广也属首次。这次审计涉及18个省，228个省市级彩票销售机构、以及4965个彩票公益金资助项目。共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。

审计中发现的问题具有很多共性。例如，在彩票公益金的使用方面，有73个单位通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取彩票资金5.96亿元;有23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。在彩票发行和管理费方面，有32个单位违规使用彩票资金31.47亿元购建办公楼、培训中心等楼堂馆所，141个单位违规使用彩票资金发放津贴补贴等3.83亿元。

彩票资金违规使用的方式五花八门，有的被用于建楼、补偿拆迁、发工资，还有的被用于购车、出国和旅游等。

不过，这种简单的罗列很难让一般人看出真正的问题所在。所谓的“彩票资金”通常由三部分组成，一是彩票奖金，用于支付彩票中奖者，约占彩票销售额的58%;二是彩票发行费，专项用于彩票机构的业务费用支出和彩票代销者的销售费用支出，约占整个彩票销售额的14%；三是彩票公益金，专项用于社会福利、体育等社会公益事业，约占彩票销售额28%。

这次审计的对象，是其中的彩票发行费和彩票公益金两项，用于返奖的彩票奖金不在其列。

多数人的印象中，彩票资金的违规，应该把板子都打在福彩和体彩机构上。不过，据《中国新闻周刊》统计，在此次公布的282项资金违规明细中，只有147项涉及各级福彩和体彩机构，约占一半。另外一半的违规项目，违规方多是各地体育、教育、民政部门，甚至还包括规划局和国土资源部门。

也就是说，彩票业的问题，不仅是福彩和体彩两大发行管理机构的问题，同样包括彩票公益金的各使用单位，问题甚至更为严重。

中国彩票行业沙龙创始人苏国京对《中国新闻周刊》解释，在中国彩票管理中，彩票发行与公益金管理是完全脱离的。

巨额公益金的去向一直扑朔迷离。“国外部分地区在发行某一种彩票的时候往往会事先明确这个彩票的用途和去向，所以从销售一直到最后资金(公益金)归集和使用都是很清晰的一条线管理。”苏国京告诉《中国新闻周刊》，在中国，彩票公益金是一个大池子，当所有资金汇总后由财政统一进行分配和处置，由此导致部分资金使用情况不清，来龙去脉不清。

“中央彩票公益金的使用一直不够公开透明，特别是地方分配到的50%的公益金更是如此。”冯百鸣告诉《中国新闻周刊》，地方彩票公益金的支出和管理非常混乱，使用方向存在重大缺陷。以体彩公益金为例，湖南省游泳运动管理中心将彩票公益金342.57万元用于发放教练员、运动员的奖金、补贴等，“彩票公益金用于群众体育事业无可厚非，但用于竞技体育则非常‘不正义’。”

冯百鸣是民政部彩票公益金项目使用评审专家组成员之一，在他看来，划归民政部的彩票公益金使用尚且有专家评审制度，到了地方上则毫无制度性约束。

冯百鸣在仔细研究了282项违规明细后发现，一个名为“示范性综合实践基地项目”的资金申报问题最为突出。同一个项目，竟然有山西、辽宁、吉林、河南、湖南、重庆、陕西等7个省、市的几十个地方行政部门在获取示范性综合实践基地项目过程中弄虚作假，共涉及17个项目，每个项目资金3000万元，共计5.1亿元。

此次审计中，不少彩票公益金被违规使用或闲置的数额之巨，让人意外。例如，太原市财政局将彩票公益金8050.37万元拨付给太原市龙城建设投资有限公司，用于补充公司注册资本金;黑龙江省体育局将彩票公益金19453万元用于非公益项目;江苏省民政厅在2010年收到中央彩票公益金1亿元，直到2014年12月，这笔资金仍然闲置未用;扬州市社会福利中心以实施“三无”孤老等养老问题实施改扩建名义，将2662.49万元彩票公益金用于扩建面向中高端老年客户群的老年公寓;温州市财政局则将1亿元彩票公益金用于增加温州农业投资发展集团等企业的实收资本。

除了项目资金去向混乱、把关不严，项目的跟踪和公示也几乎形同虚设。以民政部在6月29日刚刚公布的《2014年度本级彩票公益金使用情况公告》为例，公示的项目仅包括8个大项和14个小项，公示的最小金额一般都在百万元以上。例如，涉及1000万元的“夕阳红”救助服务项目，仅有如下短短的一段描述，“开展社区服务，为困境老年人提供救助服务。包括提供‘一键通’服务、社区康复治疗(针灸、按摩、理疗)服务、为孤寡、空巢老人提供送餐、巡诊等服务，帮助他们有尊严地安度晚年。”

地方彩票公益金的使用公示更为粗线条。如天津市财政局公布的《2013年度彩票公益金筹集分配使用情况公告》中，2013年度总额达89409万元的“彩票公益金使用情况”，只有简单几句话，比如“全民健身工程建设6466万元”“备战第十二届全国运动会经费补助5000万元”“承办全国及国际体育比赛1107万元”“体育场馆建设19125万元”。

如此“敷衍”的公示在很多人看来，几乎形同虚设。其中的资金使用是否合规、是否存在浪费现象等，根本看不出来。与内地公益金公示的粗线条相比，香港每年会定期公示相关公益金明细，比如香港马会每年有200页左右的资金去向详细说明。

在苏国京看来，应该让彩票公益金更多进入公众视野，否则老百姓质疑的往往是彩票的返奖有猫腻，或者开奖有漏洞，但很少人知道彩票公益金的存在，“说彩票具有公益性，但彩民买的这张彩票最后公益到哪里了?彩民不知，甚至我们的发行、销售机构也无权置喙。”

为社保基金“填窟窿”

从总量上看，20多年来，中国彩票累计销量已经超过1.7万亿元，根据提取比例，其中福彩和体彩的彩票公益金已经超过了6000亿之巨。

不过，这一数字只是估算，总额到底多少仍然是一笔糊涂账。根据《国务院关于进一步规范彩票管理的通知》规定，彩票返奖率不得低于50%，彩票公益金不得低于35%，发行费不得高于15%。但据财政部的数据，目前的足彩和一些即开型的彩票，其中的彩票公益金提取比例只有20%左右。

在苏国京看来，彩票公益金在使用、管理和监督方面的制度漏洞，在更大的层面上，反映的是当前彩票监督管理体制的困境。

根据全国社保基金理事会公布的2014年基金年度报告，在2014年的社保基金来源中，财政性拨入资金为552.64亿元，其中彩票公益金269.81亿元，占比接近一半。从历史累计来看，财政性拨入资金为6572.98亿元，其中彩票公益金为1690.51亿元，占比四分之一。

彩票公益金划入社保基金账户，年头并不算短。从2002年开始，中央财政每年都分配部分中央彩票公益金给全国社会保障基金，用于补充社会保障基金的不足。

在2006年之前，中国彩票公益金的分配使用由财政部监管，有近10个部委参与公益金收入的分配。2006年确定了新的公益金分配格局，中央与地方平分彩票公益金。在中央与地方之间，彩票公益金将按50：50的比例进行分配。

在剔除属于地方的那一半彩票公益金后，由中央集中的彩票公益金，在社会保障基金、专项公益金、民政部和国家体育总局之间，按60%、30%、5%和5%的比例进行再次分配。按照这个比例，中央彩票公益金的60%会划入全国社会保障基金。

不过，从现实来看，这个比例在逐年提高。在2013年中央本级政府性基金支出决算表中，彩票公益金决算数为303.08亿元，而用于补充全国社会保障基金的彩票公益金支出决算数达276.65亿元，占比超过90%。而用于社会福利、体育事业的决算数仅为2.64亿元、3.10亿元，其他如教育、残疾人、农村医疗救助等事业彩票公益也仅为8.72亿元、4.16亿元、1.00亿元。

彩票公益金用来填补社保基金的窟窿，显然是权宜之计。但这样的安排，在很长时间里，游离在公众视线之外。在受访专家们看来，也背离了为“公益”而设的宗旨。

“彩票公益金的使用，现在都是沿用财政部的《公益金管理办法》进行规范，但这个办法由彩票监管部门制定，进行过公开听证过没有?是否代表了国家整体利益?”苏国京认为，在某种程度上，彩票公益金充当了填补财政预算和赤字的角色。

“这种做法也有违公平。”冯百鸣认为，中国彩票最主要的购买者是农民工，而社保基金又恰恰是和这群人关系最弱的，“把彩票公益金用来填补社保基金的窟窿，必然会使福利及体育事业的资助力度减小。”

在很多业内人士看来，应该对整个彩票管理体制进行改革，在更高层面上出台顶层架构和设计。

北京大学中国公益彩票事业研究所执行所长王薛红认为，当前中国彩票业的发展规模已将近4000亿元，旧有的体制已经不合时宜。“在发展规模相对偏低的初级阶段建立起的部门监管模式已不能满足快速发展的市场监管需要，建议从国家层面建立起专门的彩票监管委员会。”他说。

“早已经有这个念头，只是还不能确定使用哪种模式。”苏国京告诉《中国新闻周刊》，未来如果设立一个国家彩票监督管理委员会，可能是类似与当前证监会和银监会的机构。如果要再进一步推进市场化改革，中国福利彩票发行管理中心和国家体育总局体育彩票管理中心进行转企改制，变成两大国企，各省中心成为分公司。

在王薛红看来，国家层面的监管机构，可以围绕政策制定、标准研发、产品审批、资金管理、风险控制、市场督查等发行环节建立起综合化、专业化、科学化的监管力量。

对彩票行业的系统改革，苏国京认为能从根本上解决很多行业问题，有利于“从国家整体战略、布局出发，并不针对或者倾向于任何部门而设立、发行的彩票”。

彩票监管体制失效

与陌生的彩票公益金相比，公众更熟悉的是屡屡被曝光的各级福彩和体彩中心腐败案，福彩和体彩系统也一直是屡有官员落马的重灾区。

2012年，青岛市福彩发行中心原主任王增先被控贪污4744万元，获死刑缓刑两年执行，成为国内彩票第一死刑案。他在任时，曾斥2000万元公款，购买当时国内最顶级的豪华游艇。2007年，国家体彩中心原副主任张伟华、印制处原处长刘峰等人在采购彩票专用热敏纸期间，人为增加环节，转手高价采购，致使国家彩票发行费流失2341万元。

中国福彩中心黄山培训基地也曾因被媒体曝光而被公众知晓，其内部设施极为奢华，内设有7个主题餐厅及面积约2000平方米的红地毯广场。这一违规项目也被此次审计报告提及，“中国福利彩票发行管理中心及其下属公司违规以黄山培训基地的名义建设酒店，总投资22240.56万元，其中中国福利彩票发行管理中心投资12700.77万元。”这一备受关注的项目目前已进入整改阶段。审计报告中披露，“目前已经完成企业改制和股权转让工作。”

在审计公告中有两个案例特别吸引冯百鸣的注意，即云南省福利彩票发行中心和体育彩票管理中心，使用彩票发行费，不仅为本单位职工超标准发放奖金，还为省财政厅、民政厅或各州市体育局发奖金，“不仅给本部门发奖金，而且还要给监管部门发奖金，而监管部门拿到了奖金，还能够起到监管的作用吗?”

冯百鸣发现，彩票监管部门自身不洁的问题也很突出。比如，太原市财政局将彩票公益金8050.37万元拨付太原市龙城建设投资有限公司，用于补充公司注册资本金;东莞市财政局将彩票公益金1493.26万元用于弥补企业承包的东莞市篮球中心运营经费不足。“地方各级财政部门作为各级彩票的监管部门，本应认真贯彻执行国家关于彩票管理的各项法律法规，但如果连监管部门都不能洁身自好的话，彩票的监管从何谈起?”

互联网彩票监管的漏洞也很大。重庆市体育彩票销售机构未经财政部批准，利用互联网销售体育彩票5.14亿元，向代销商支付佣金8007.54万元，由此可以计算出其销售佣金比例为15.58%。在冯百鸣看来，高佣金背后存在利益交换的可能，“在互联网彩票业界，高佣金返点就是一个潜规则。”

彩票发行管理机构腐败寻租的一个重要背景是，彩票发行费在近十年间一直水涨船高。2014年全国彩票销量高达3823.68亿元，比上年增长23.6%。然而彩票发行费仍然按照多年前规定的比例提取，而相应的彩票发行、管理机构的成本提高并没有这么快。在专家们看来，这容易使得资金出现大量结余，从而导致资金滥用。

2009年通过的《彩票管理条例》第28条提出，“随着彩票发行规模的扩大和彩票品种的增加，可以降低彩票发行费比例。”从2002年开始，彩票发行费的比例一直为20%，直到2012年，财政部第一次调整发行费，降低为15%。公开数据显示，2003年，全国彩票销售额第一次突破400亿，到2013年，销售额已高达3093.25亿。即使按照15%的发行费比例计算，十年间，发行费从60亿上升至463.95亿，上升了逾7倍。

在苏国京看来，当前彩票业的尴尬在于，一方面彩票公益金色彩被淡化，造成社会缺乏彩票公益性的概念;另一方面，由于“销量为王”导向和一些彩票玩法的改变，导致彩票赌博化趋势越来越严重。

彩票倍投就是最典型的方式之一。苏国京对《中国新闻周刊》分析，以体彩的大乐透为例，在奖金池达到1亿的时候，彩民如果只买一注彩票，在没有促销、加奖的时候最多可以中得500万元的奖金，但如果把一个号码以20倍的倍投方式购买彩票，就可能把1亿的奖金清空。如果奖池累计到8亿，如果彩民想一次中得所有头奖，需要至少100倍的倍投，也就是最少投入彩金为(2+1)×100倍=300元。

“购买彩票本就是娱乐和公益，重在全民的参与，如果投入2元、3元就可以中得头奖，我们可以理解为娱乐，但如果每期都要进行几百元的投注，或者说根据奖金池金额追加进行倍投，已经不是娱乐，而是在进行赌博。”苏国京认为，彩票倍投玩法事实上在刺激彩民进行赌博，“这几年无论双色球还是大乐透，都出现了很多倍投案例，常有一个人倍投命中几百个二三等奖的情况发生”。

越来越多业内人士发现，中国彩民在买彩票的时候，极少是带着要做慈善的心理，大都是抱着赌徒心态，从最开始就背离了彩票业的初衷。

王薛红也建议应该通过相关制度设计，还原彩票本质，“要将彩票的公益属性和彩票的娱乐性、投机性以及由此可能带来的成瘾性视为有机的整体，在制定行业发展规划和管理制度时，科学、有效地处理好不同类型彩票玩法的公益性与娱乐性、投机性间的关系”。

“每次大奖开出，媒体总会进行大肆的渲染和报道。”在苏国京看来，这也是一种错误导向，彩票中头奖本身就是小概率事件，媒体应该进行理性报道。“毕竟，娱乐性和公益性才是彩票存在的前提和根本。”